domingo, 9 de septiembre de 2012

Ordenamiento territorial: Una prioridad para el Perú


Por: Diana Bernaola
Si bien desde los años 60 se vienen implementando políticas de ordenamiento territorial en el mundo, el Perú es uno de los pocos países que no posee una legislación específica sobre la materia (1) ni los instrumentos necesarios para operativizarla. Este tipo de planeamiento  se institucionalizó en América Latina en los años 80, pero en el Perú revolotea en diversas instancias estatales desde el 2001, fecha en la que se declaró de interés nacional el Ordenamiento Territorial (OT) a través del DS Nº 045-2001/PCM. A pesar de ello, la falta de decisión política para impulsarlo, ha truncado el desarrollo de los planes de ordenamiento territorial (POT) regionales.
El vacío normativo adquiere gran importancia al constatar que el uso de nuestros recursos naturales engrosa la lista de los conflictos sociales. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, éstos  son generados – en su mayoría - por la presión por el uso del territorio de los grandes proyectos extractivos, a lo que se suma el indiscriminado otorgamiento de concesiones (superpuestas en muchos casos) por parte del Estado con el único fin de generar renta sin ningún tipo de previsión estratégica en el uso y ocupación del territorio (2). Un ejemplo de esto es la actualmente paralizada Central Hidroeléctrica de Inambari. Una obra que amenazaría con inundar 101 kilómetros de la carretera Interoceánica Sur, vía que anteriormente puso en peligro la biodiversidad del Parque Nacional Bahuaja Sonene al posibilitar la invasión de las áreas protegidas por efecto de la migración y la consecuente deforestación.
Los problemas territoriales que afronta el país parecen ser imposibles de resolver frente a la contradicción entre el ordenamiento de facto originado por el modelo económico dominante y el ordenamiento deseado, las tensiones entre distintas políticas territoriales coexistentes, la dispersión e incoherencia normativa, el predominio de una visión sectorial en la gestión de los recursos, las presiones de poder económico y la corrupción , la ausencia de información suficiente y apropiada y la falta de voluntad política y de recursos financieros para la implementación de los planes de ordenamiento territorial.
Entender el territorio solo como un espacio geográfico y no como un espacio construido social y económicamente, está dando lugar a desequilibrios muy grandes en los niveles de bienestar de la población en vista que los proyectos planteados se han ajustado escasamente a las características del territorio y de la sociedad en cuestión. Así por ejemplo, los proyectos que permitieron convertir los desiertos de Ica en verdes campos de cultivo están generando altos costos sociales en vista de que los principales productos para la agroexportación (espárrago y uvas) consumen ingentes cantidades de agua. Esto está ocasionando la disminución acelerada de la napa freática del valle, poniendo en riesgo el suministro doméstico de agua.
Asimismo, la falta de planificación en las actividades económicas está dejando como resultado suelos erosionados (3) y pocos fértiles, desertificación (4), deforestación (5), subutilización de tierras agrícolas de buena calidad, alteración del funcionamiento de cuencas hídricas, y pérdida de la biodiversidad nacional. Solo el tema de la deforestación se constata la miles de hectáreas de la Amazonía peruana que desaparecen diariamente a causa de la agricultura migratoria (6). Los métodos de quema, para preparar el terreno tras la tala, suelen salirse de control afectando mayores extensiones de las proyectadas.
De otro lado, los procesos de expansión urbana y  la instalación de grupos poblacionales en zonas consideradas de riesgo de desastre sin ningún control por parte de las instancias estatales, está poniendo en riesgo la vida de millones de personas. Así lo evidenció el Asentamiento Humano Virgen del Rosario, ubicado en el distrito limeño de Lurigancho-Chosica, que en abril de 2012 se vio afectado por la caída de un huayco. Este desastre natural dejó más de 1,600 damnificados, 3,481 afectados y 326 viviendas colapsadas.
Por último, existen enormes desequilibrios en la provisión de servicios públicos (7) y de infraestructura, poca presencia institucional en las zonas rurales y periurbanas; gran concentración de  población en pocas ciudades, las cuales se encuentran desbordadas (8) versus  centros poblados con escaso número de habitantes; entre otros.
Esta falta de previsión generalizada hace perder miles de millones de soles al Estado. La optimización del gasto del erario nacional sería posible con la aplicación de una política de Ordenamiento Territorial. Esto supone contar con criterios, en el largo plazo, para priorizar y localizar la inversión pública y privada de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible e integral, así como identificar las zonas de riesgos y  las áreas de importancia medio-ambiental.
¿Hacia dónde vamos?
La configuración que ha ido tomando el territorio peruano está asociada al modelo y concepción de desarrollo adoptado por el Estado a lo largo de la historia del país. En general, estos enfoques han mirado el territorio desde sus potencialidades orientándolo hacia su mayor competitividad en el mercado global. Esto quiere decir que las intervenciones que se han venido dando sobre el territorio no han partido de una visión integral del mismo, que considere la articulación de todos sus elementos y de las estructuras funcionales que se forman a partir de ellos, así como de la interacción entre estas.



En particular, las políticas dirigidas al territorio se vienen plasmando desde fines de los años 60 por el Instituto Nacional de Planificación (INP) (9) que estableció una serie de planes de desarrollo regional y departamental donde el enfoque territorial tuvo una posición importante. Durante los años 70’s y 80’s, ciertos sectores estatales siguieron formulando un conjunto de estrategias para la explotación racional de los recursos naturales y el resguardo ambiental a nivel nacional.
Sin embargo, la deuda externa que sucumbió a los países latinoamericanos en los años 80 propició la apertura de los mercados y el repliegue del Estado (10) mediante procesos de desregulación a fin de facilitar el ingreso de los capitales extranjeros (11). Esta medida generó un retroceso en la planificación territorial desde el Estado, ya que fue considerada innecesaria y un freno a la actividad privada. Con la aplicación de estas políticas el Perú atrajo importantes inversiones que se orientaron principalmente a las actividades extractivas, sobre todo las mineras.
En el año 2000, frente al deterioro ambiental, el crecimiento urbano acelerado y desordenado y la disparidad del desarrollo regional, se plantearon nuevas estrategias para la gestión territorial. En el 2001, mediante DS Nº 045-2001/PCM se declaró de interés nacional el Ordenamiento Territorial (OT) en todo el país. A esta le siguieron un conjunto de normas regionales y sectoriales que regularon la elaboración de planes de desarrollo, planes urbanos y rurales, planes de acondicionamiento territorial, zonificación económica ecológica, etc. Sin embargo, la sectorialidad de estas normas sin una política de ordenamiento territorial que las contenga imposibilita la articulación y armonización de sus instrumentos de planificación y de gestión.
La falta de una Ley de Ordenamiento Territorial que otorga las condiciones mínimas requeridas para poner en marcha un proceso de ordenamiento (normatividad, presupuesto, herramientas metodológicas, institucionalidad, generación de información, equipos técnicos, etc.) llevaron al actual presidente, Ollanta Humala, a que señalara en su discurso presidencial de inicio de su mandato, en julio de 2011, lo siguiente: “hay que definir qué áreas deben ser para actividades renovables como la agricultura, agroindustria y exportación. Qué áreas son para recursos no renovables como minería, proyectos de carácter energético, y qué áreas deben ser dedicadas a la conservación ecológica. Es un proyecto participativo que debe nacer de abajo hacia arriba”.
Asimismo, el entonces presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner Ghitis reafirmó la urgencia de ordenar el territorio señalando que en “los próximos cuatro años institucionalizaremos los instrumentos de gestión del territorio para elaborar en forma participativa los planes regionales y provinciales de ordenamiento territorial”. Confirmando con esto la importancia de avanzar con una política de ordenamiento territorial (12) y las medidas a ejecutar en adelante.
En la misma línea, el 30 de noviembre del 2011, durante la presentación de la Comisión de Descentralización, el entonces Ministro del Ambiente, Ricardo Giesecke, informó sobre el avance del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial que su Ministerio venía elaborando (13).
Sin embargo, el conflicto suscitado por el proyecto minero Conga cambio el rumbo de los objetivos del gobierno. Una reconfiguración de prioridades que colocó a las inversiones privadas - de las industrias extractivas - como la única vía que permitía al Estado tener los ingresos monetarios suficientes para poner en marcha el programa de ‘inclusión social’ altamente publicitado durante su campaña presidencial.
En este contexto, la política de ordenamiento territorial dejó de ser prioritaria, al ser vista como un obstáculo para las inversiones privadas. De esta manera, el trabajo realizado por el MINAM, no llegó a formalizar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial como se esperaba.
Meses después, frente al aumento de la conflictividad vinculada a la minería el tema fue retomado por el actual Presidente, Ollanta Humala, durante un mensaje a la nación enunciado el día 23 de junio, enmarcado dentro de un paquete de normas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales en el desarrollo de las actividades económicas, especialmente el de las industrias extractivas.
A estas palabras le siguió la conformación de una comisión multisectorial de reforma de la normatividad ambiental dirigida por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con la secretaría técnica al Ministerio del Ambiente (MINAM), e integrada por los portafolios de Desarrollo e Inclusión Social, Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Cultura, Salud y Producción, la misma que debiera presentar una propuesta en un plazo de treinta días (14).
El 28 de julio, durante su discurso a la nación, el mandatario se comprometió a presentar un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y, con este fin, realizó el pedido al Acuerdo Nacional para que discuta el tema. “Un ordenamiento del territorio, donde esté balanceado la actividad extractiva no renovable con las actividades productivas renovables”, señaló días después en una entrevista a la Agencia Andina. Para ello, expuso la necesidad de que se realice en conjunto con los gobiernos regionales y locales. “Tiene que ser un proceso pacífico, democrático, participativo, pero con una participación de una política de estado”, anotó. Recientes declaraciones del presidente instan al Acuerdo Nacional a abordar el tema en el marco de una política hídrica nacional bajo la necesidad de establecer un nuevo orden que permita aprovechar mejor este recurso y alcanzar la inclusión social.
Si bien, el tema aparenta avanzar aún no posee un norte concreto. La ley de ordenamiento territorial debe ser la base para formular, concertar e implementar una visión integral y planificada del territorio que permita que las políticas económicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos de desarrollo integrados respondiendo a nuestra diversidad social, económica, cultural e institucional.
Fuentes:


  • Diversas notas periodísticas de medios de comunicación nacionales.

Notas:
  1. Actualmente el país solo cuenta con lineamientos sobre Ordenamiento Territorial.
  2. Según el Reporte de Conflictos Sociales N° 100 de la Defensoría del Pueblo, a junio de 2012 existían 247 conflictos sociales, de ellos 150 fueron por razones socioambientales y donde buena parte de esos conflictos estaban relacionados con actividades extractivas. La mayoría tuvo como escenario zonas rurales y pobres, principalmente Ancash (29), Puno (22), Cajamarca (15) y Cusco (15).
  3. Según datos del MINAG de 2002, tenemos 127’945,790 hectáreas erosionadas.
  4. Según datos 2005 del MINAG tenemos 34’384,796 hectáreas desertificadas en la costa y sierra. No existen datos para la selva.
  5. Según datos del año 2000 del INRENA, existen 7’172,554 hectáreas deforestadas.
  6. El departamento de San Martín es el que presenta la mayor superficie deforestada (18,51% de su territorio). Le siguen los departamentos de Amazonas (13,96 %) y Loreto (13,18 %).
  7. Solo el 0,9% de la población rural del país posee agua segura.
  8. Los servicios públicos son insuficientes, hay tugurización, insalubridad, inseguridad ciudadana, mayor vulnerabilidad a los desastres naturales.
  9. El Instituto Nacional de Planificación (INP) fue desactivado en 1992.
  10. De acuerdo a las recomendaciones del Consenso de Washington.
  11. En el Perú, estas políticas se desarrollaron en la década de los 90.
  12. Formalmente, el ordenamiento territorial constituye una de las políticas prioritarias de Estado asumidas en el Acuerdo Nacional, y es uno de los objetivos del proceso de descentralización.
  13. El Ministerio del Ambiente (MINAM) lideraba desde el 2009 hasta mediados del 2010 un Comité Intersectorial encargado de producir un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y una Estrategia al respecto.
  14. El 07 de agosto de 2012, la Agencia Peruana de Noticias ‘Andina’ señaló que esta propuesta había sido concluida y que, actualmente, está siendo debatida por el gobierno.