Descargar Proyecto de Ley
Elaborado teniendo en cuenta:
- Proyecto de Ley del MINAM.
- Proyecto MINAM – Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial.
- Proyecto de Ley de la Comisión de Descentralización.
- Proyecto de Ley de la Bancada Nacionalista.
- Lineamientos de la Política de Ordenamiento Territorial.
- Proyecto de Ley Marco de Ordenamiento y Desarrollo Territorial del Congresista Mesías Guevara Amasifuen.
El territorio peruano es diverso y complejo
El territorio peruano está ubicado en la costa occidental de América del Sur, tiene una extensión geográfica de 1 285 215,6 Km2.
Se encuentra en la zona tropical y subtropical y en el borde oriental del Cinturón de Fuego del Océano Pacífico, bajo la dinámica tectónica de las placas sudamericanas y de Nazca. Lo recorre la Cordillera de los Andes, el 24,8 % de ella (1 800Km) se encuentra en el Perú. Estas características hacen que tenga una geografía muy accidentada y compleja, propensión a los sismos y alta vulnerabilidad al cambio climático.
El 11,7% del territorio peruano se encuentra en la costa, el 28,4% en la sierra y el 59,9% en la selva. Asimismo cuenta con 200 millas de mar.
El país posee 11 eco-regiones y presenta 28 de los 32 climas existentes en el mundo. El 51% del territorio nacional (66 624 700 ha) son bosques naturales. A nivel internacional, el Perú ocupa el 4to lugar en superficie de bosques tropicales y el 9no en bosques del mundo. El 94,1% de estos bosques se ubica en la selva, el 4,6% en la costa y el 1,3% en la sierra. Solo el 6% del territorio nacional tiene vocación agrícola.
Además, el Perú tiene acceso a tres macrocuencas (Atlántico, Pacífico y Titicaca) y posee 1007 ríos y 12 201 lagos y lagunas. Sin embargo la disponibilidad del agua en la costa, en donde se concentra la mayor parte de la población y de la producción agrícola, es menor al 2%, la misma que proviene de las zonas altoandinas. Nuestro país también posee una de las mayores cuencas pesqueras del mundo.
En cuanto a diversidad biológica, el Perú cuenta con 84 de las 117 zonas de vida y es uno de los 10 países de mayor megadiversidad en el mundo. Asimismo, ocupa el quinto lugar en plantas endémicas (5000) y el primero en plantas nativas utilizadas por la población (4000) y en plantas nativas domesticadas (182).
Asimismo, el Perú es rico en minerales y actualmente explota menos el 10% de su riqueza geológica. Los derechos mineros otorgados para la exploración y explotación se encuentran en todas las regiones del país. Por otro lado, si bien no tenemos un gran potencial hidrocarburífero, más del 60% de la Amazonía se encuentra concesionada para dicha actividad.
El Perú tiene más de 30 millones de habitantes distribuidos en 25 regiones, 1834 distritos y 103 mil centros poblados (1).Sin embargo, más del 50% vive en la costa y el 75% en zonas urbanas. La población está concentrada en pocas ciudades (Lima, Trujillo, Piura, Chiclayo, Arequipa). Solo Lima posee un tercio de la población nacional. Pero además, la tasa de crecimiento de la zona urbana es de 2,2% mientras que la del área rural de solo el 0,5%.
En cuanto a la pluriculturalidad, de acuerdo al Mapa Etnolingüístico del Perú 2009, casi cuatro millones de personas, de 5 a más años, hablan lenguas indígenas, (entre quechua, aymara y otras lenguas nativas), todos ellos organizados en torno a 7 849 comunidades de las cuales 6 063 son campesinas y 1 786 son nativas. Asimismo, 72 grupos humanos con cultura y tecnología propia generalmente se encuentran en situación de pobreza y exclusión.
Por otro lado, el Perú tiene un importante legado arqueológico e histórico, con más de cuatro mil sitios arqueológicos, de acuerdo a las cifras manejadas por el Ministerio de Cultura.
Las intervenciones sobre el territorio y sus resultados.
La configuración que ha ido tomando el territorio peruano se encuentra asociada a las intervenciones particulares y las políticas sectoriales económicas y sociales que se han promovido desde el Estado, las mismas que han tenido que ver con el modelo y concepción de desarrollo adoptado por éste a lo largo de la historia del país.
Así pues, en una primera etapa de la vida republicana hemos tenido un modelo primario exportador basado en la acumulación de capital a partir de los sectores agropecuario y minero. Ello llevó a organizar el territorio en función de lo que estas actividades necesitaban: carreteras, líneas férreas y puertos que permitieran sacar sus productos hacia el mercado internacional.
En este periodo, el desarrollo es entendido solo como crecimiento económico, proceso que busca aumentar el Producto Bruto Interno (PBI).
Luego de que el modelo entrara en crisis por las desigualdades que generó entre los países que producen materias primas y los que las industrializan, el Estado orientó sus políticas a la promoción de la industrialización sustitutiva de importaciones. Este modelo planteaba la acumulación del capital a partir de la actividad industrial orientada al mercado interno. Para ello, el Estado estableció medidas de protección arancelaria, de financiamiento público de las inversiones y estímulos fiscales; así como también políticas redistributivas a nivel social. Influyeron en las políticas estatales las teorías estructuralistas centro periferia y la teoría de la dependencia. Durante los años 70 y 80, se constituyó como un objetivo central del desarrollo la distribución y redistribución de la riqueza y de los niveles de bienestar generados.
La sustitución de importaciones no condujo al establecimiento de encadenamientos productivos entre las zonas productoras de materias primas, generalmente rurales, y la industria creada. La nueva industria se instaló en las ciudades más grandes y ello dio lugar a que la población se concentre principalmente en ellas.
Asimismo, en los años 70 surgen las teorías sobre el desarrollo sostenible o ecodesarrollo, las mismas que comienzan también a influir en las políticas públicas, aunque no significativamente en el caso peruano.
Ante el aumento de la pobreza en América Latina, en los años 80 se plantea como un objetivo más del desarrollo la satisfacción de necesidades y la reducción de la pobreza, así como la focalización del gasto social.
El creciente endeudamiento externo de los países latinoamericanos llevó a la crisis de la deuda, en los años 80. En este periodo el Perú vive el surgimiento de grupos armados que intentan conquistar el poder, empleando métodos terroristas. Se produce nuevamente un significativo proceso de migración del campo a la ciudad.
En este contexto, a comienzos de los 90, países como el Perú aplicaron las recomendaciones del Consenso de Washington, que planteaban la apertura de los mercados y el repliegue del Estado en materia económica. Además recomendaban procesos de desregulación que permitiera y diera facilidades al ingreso de capitales extranjeros. En ese entonces, la planificación desde el Estado fue considerada innecesaria y un freno a la actividad privada.
Con estas políticas el Perú atrajo inversiones importantes que se orientaron principalmente a actividades extractivas, profundizando su condición de país proveedor de materias primas en el mercado internacional. Entre esas actividades, tuvo un lugar importante la actividad minera, dadas las características geológicas del Perú, los precios internacionales y la creciente demanda internacional de minerales.
Esta minería supone la ejecución de proyectos de grandes dimensiones, que ocupan extensos territorios y el uso del suelo y del agua en zonas principalmente rurales.
Cabe también precisar, que actualmente las intervenciones estatales vienen teniendo como marco, el desarrollo entendido como ejercicio de derechos y como desarrollo humano. Otros ponen énfasis en la mejora de la competitividad en el ámbito internacional.
Una constante en la manera de intervenir en el territorio a lo largo de la historia republicana ha sido el verlo como una fuente de recursos naturales, soporte de inversiones y el marco de las actuaciones de los sectores públicos y privados. Se ha mirado el territorio principalmente desde sus potencialidades y ventajas comparativas con el objeto de obtener una mayor competitividad en el contexto del mercado internacional. Es decir, las intervenciones sobre el territorio no han partido de una visión integral del mismo, que tome en cuenta la articulación de todos sus elementos, y de las estructuras funcionales que se forman a partir de ellos, y del cómo éstas interactúan.
Esta mirada parcial también ha estado presente en las políticas territoriales que se han implementado en el Perú (promoción del desarrollo regional, planificación urbana y la descentralización).
Cabe precisar también que esta visión parcial tampoco ha mirado el carácter multiescalar que requiere la comprensión del territorio. Por ello, están ausentes los objetivos para cada escala desde la que puede ser visto el territorio (local, regional, nacional, internacional) y mucho menos se ha visibilizado su articulación.
Los resultados de esas intervenciones.
Si bien el Perú muestra índices de crecimiento económico significativos, esta manera de entender el desarrollo no ha significado mejoras sustantivas en las condiciones de vida de todos los peruanos y peruanas, no ha ampliado sus oportunidades en los espacios locales, ni ha mejorado el ejercicio de sus derechos. Tampoco viene permitiendo un desarrollo equilibrado y sostenible del país.
Las intervenciones que se vienen dando en el territorio, además de los fenómenos naturales, han ocasionado erosión (2), pérdida de fertilidad de los suelos, desertificación (3), deforestación (4), degradación de pastizales, salinización y alcalinización de suelos bajo riego, subutilización de tierras agrícolas, la alteración del funcionamiento de las cuencas hidrográficas, la pérdida de biodiversidad, conflictos sociales por el uso de los recursos naturales (5); desastres por ocupación indebida del territorio, enormes desequilibrios en la provisión de servicios públicos (6) y de infraestructura, poca presencia de la institucionalidad en las zonas rurales y/o periféricas; concentración de la población en pocas ciudades, las cuales se encuentran desbordadas (7) ;y centros poblados con un escaso número de habitantes; desigualdades sociales muy marcadas, entre otros.
Asimismo, las zonas marino costeras también vienen sufriendo un fuerte deterioro y que hay pérdida creciente de las áreas agrícolas periurbanas.
En cuanto, a la institucionalidad estatal ésta es muy precaria y casi inexistente en gran parte del territorio nacional. La presencia del Estado es más sentida en las grandes ciudades debido al centralismo existente.
Asimismo, las inversiones públicas en infraestructura, muchas veces no responde a las necesidades locales, ni a los planes de desarrollo existentes, por lo que resultan poco eficaces para generar mayores niveles de bienestar en la población.
La política de ordenamiento territorial en el Perú.
Pese a que en América Latina desde los años 80 se vienen implementando políticas de ordenamiento territorial, el Perú es uno de los pocos países que cuenta solo con lineamientos y que todavía no posee una legislación específica sobre dicha materia y los demás instrumentos necesarios que permitan operativizarla.
Por otro lado, existen un conjunto de normas que mencionan al ordenamiento territorial o a aspectos de él, sin detallarlos. Entre estas normas tenemos a las que se refieren a la descentralización, a las competencias y organización de los gobiernos regionales y locales, al acondicionamiento territorial y planeamiento urbano y rural; a la organización y demarcación territorial. Todas ellas, se refieren al ordenamiento territorial como una materia más entre otras, lo que no permite la articulación de los instrumentos de planificación y de gestión que se crean a partir de esas normas.
Especial mención merece el reglamento sobre zonificación ecológica-económica (ZEE) que está referido a una metodología que se hace obligatoria y se emplea para la fase del diagnóstico de un plan de ordenamiento territorial, identificandocomo parte de ese proceso el planteamiento de posibles usos, sin definirlos.
Además de esta normatividad, existe la sectorial que indirectamente define el uso del territorio y que tampoco se encuentra debidamente armonizada. Al respecto, podemos mencionar: la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley Minera, la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento, el Reglamento de Uso Mayor de las Tierras, la Ley Forestal y su Reglamento, etc.
Todas las normas citadas dan lugar a una institucionalidad para la planificación y gestión del desarrollo así como de los recursos naturales que reproduce el mismo problema.
Esta falta de una visión integral del territorio y de una intervención armónica de los diversos organismos del Estado Peruano se traduce en conflictos sociales y de competencia entre los diversos niveles de gobierno o de las diversas entidades que conforman el gobierno central.
Un proceso de descentralización que debe profundizar para una adecuada gestión del territorio.
Dada la complejidad del territorio peruano, el proceso de descentralización en curso adquiere una vital importancia.
Las decisiones centralizadas sobre el territorio han dado lugar a problemas como la inadecuada ubicación de infraestructura o al deterioro y pérdida de nuestra riqueza natural y cultural.
Los desequilibrios y problemas territoriales que presenta el país se manifiestan a nivel local y regional, por lo que atenderlos requiere de cercanía a ellos, es por esta razón que los gobiernos regionales y locales tienen un rol protagónico en la planificación territorial, tal como lo definen actualmente las leyes. Es pues clara la necesidad que en materia de ordenamiento territorial se aplique el principio de subsidariedad. No hay manera de planificar sobre el territorio si no es en una escala local y regional.
Esto no supone una redefinición de las competencias de los diversos niveles de gobierno pues éstas ya están establecidas. Lo que se requiere es de su adecuada delimitación, su ordenamiento y armonización.
Análisis Costo Beneficio.
La aplicación de la Ley de Ordenamiento Territorial supone, en el largo plazo, una optimización del gasto del erario nacional ya que permitirá contar con criterios para priorizar y localizar la inversión pública y privada de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible e integral, evitando con ello inversiones erráticas, que generan conflictos.
La Ley de Ordenamiento Territorial que necesitamos.
• Necesitamos una ley de ordenamiento para viabilizar el desarrollo sostenible de nuestro país sobre la base de una visión integral del territorio que permita que las políticas económicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos compartidos.
• Es necesaria una gestión más eficiente del territorio, que considere sus potencialidades, pero también sus limitaciones, su configuración actual, los problemas que éste presenta y las aspiraciones de su población; que tenga como propósito mejorar las condiciones de vida de los peruanos y peruanas y posibilitar el ejercicio de sus derechos.
• Necesitamos una ley de ordenamiento territorial que contribuya a la gobernabilidad y gobernanza, por lo tanto que ordene la legislación y la institucionalidad relacionada a la gestión del territorio a través de una visión integral del territorio, tomando en cuenta su diversidad y escalaridad.
• Una ley que delimite claramente las competencias y funciones en la planificación y la gestión del territorio. Así como también, la vinculación y armonización de los instrumentos de planificación que inciden en el territorio y de éstos con los instrumentos de planificación del desarrollo.
• Una Ley de ordenamiento territorial que contribuya a una organización del uso y ocupación del territorio sostenible; a la adecuada localización de la población, la infraestructura, las inversiones así como a su adecuado dimensionamiento; al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; a la gestión del riesgo y a la protección y conservación del patrimonio ambiental, cultural y arqueológico.
• Una ley que permita que los distintos actores que actúan en el territorio transformándolo, conservándolo, etc., participen en el proceso de planificación, en su gestión, para asegurar el éxito de las intervenciones.
• Una Ley de Ordenamiento Territorial que sea multiescalar, es decir, que abarque todos los ámbitos territoriales de acción del Estado y las unidades territoriales que deben ser las mismas de las de su organización territorial. A nivel nacional se definen las políticas y a nivel regional y municipal provincial se realiza la planificación sobre el territorio.
• Una Ley de ordenamiento territorial donde la temporalidad de sus planes aseguren los procesos de transformación que se pretenden lograr, cuya duración suele suponer tiempos superiores a los 10 años. Las actualizaciones o modificaciones que se puedan realizar deberían estar referidas principalmente a las metas de corto y mediano plazo. Ello solo debería ocurrir cuando existe una evaluación previa y situaciones que lo justifiquen.
• Es necesaria una ley que fortalezca a las entidades territoriales regionales y locales para la gestión del desarrollo, considerando al territorio como un elemento fundamental.
• Una Ley presidida por un ente rector que cuente con la independencia, con las funciones necesarias y con una visión integral del territorio para asegurar la articulación de las políticas sectoriales y territoriales en pro del desarrollo sostenible.
